把握地災(zāi)規(guī)律 依法科學(xué)應(yīng)對

4月25日，中共中央、國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，要求“加快災(zāi)害調(diào)查評價(jià)、監(jiān)測預(yù)警、防治和應(yīng)急等防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)”。當(dāng)前，各類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)對我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響越來越廣泛和深遠(yuǎn)，作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，中國的防災(zāi)減災(zāi)工作更需要從機(jī)制體制、法律法規(guī)、科學(xué)技術(shù)等方面提升效率和能力，尤其要落實(shí)目標(biāo)和發(fā)展思路，堅(jiān)持依法行政，科學(xué)減災(zāi)。而這，恰恰與今年我國第七個(gè)防災(zāi)減災(zāi)日的主題“科學(xué)減災(zāi)依法應(yīng)對”不謀而合。

20余年不懈努力，地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)對逐步走向法制化

黨和國家高度重視地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)對工作，將其作為強(qiáng)國富民、加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)的舉措，科學(xué)認(rèn)識(shí)、積極開展地質(zhì)災(zāi)害防治。而今，我國已基本形成以《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治工作的決定》和《國家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》等有關(guān)法規(guī)規(guī)章和預(yù)案為骨干的行政法規(guī)制度體系，逐步走向法制化規(guī)范化的道路。

回顧20多年來我國的地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)對工作，每一個(gè)腳步都與機(jī)制體制和法制建設(shè)息息相關(guān)，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。

1990年至2000年為起步階段。1990年首次印發(fā)《全國地質(zhì)災(zāi)害防治工作規(guī)劃綱要（1990~2000年）》；1991年下發(fā)《關(guān)于及時(shí)報(bào)告地質(zhì)災(zāi)害災(zāi)情的通知》，對汛期防災(zāi)預(yù)案編制和速報(bào)制度作出要求；1993年首次明確了國土資源部地質(zhì)災(zāi)害防治管理職能；1997年1月1日修改后的《礦產(chǎn)資源法》首次對地質(zhì)災(zāi)害勘查設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等資質(zhì)管理，防災(zāi)預(yù)案編制，速報(bào)制度等方面作出系統(tǒng)規(guī)定；1999年出臺(tái)《地質(zhì)災(zāi)害防治管理辦法》，規(guī)定了規(guī)劃、調(diào)查評估、監(jiān)測預(yù)報(bào)、年度防災(zāi)預(yù)案和治理責(zé)任等制度，同年出臺(tái)《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》，提出了建設(shè)用地地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估制度要求。1999年全國地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測總站更名為中國地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測院，地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警進(jìn)一步加強(qiáng)。

2001年至2010年為初步建立階段。2001年8月，成立三峽庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組；2003年國務(wù)院頒布實(shí)施《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》，分七章四十九條明確政府、部門、單位、公民的權(quán)利和義務(wù),對避免和減輕地質(zhì)災(zāi)害損失具有重大意義，標(biāo)志著我國地質(zhì)災(zāi)害防治正式納入法制軌道；2005年頒布實(shí)施《國家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》，自上而下的預(yù)案體系、自下而上的響應(yīng)機(jī)制得到快速推進(jìn)。

2011年以來為體系化建設(shè)階段。2011年頒布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治工作的決定》，提出“以建立健全地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查評價(jià)體系、監(jiān)測預(yù)警體系、防治體系、應(yīng)急體系為核心，強(qiáng)化全社會(huì)地質(zhì)災(zāi)害防范意識(shí)和能力，科學(xué)規(guī)劃，突出重點(diǎn)，整體推進(jìn)，全面提高我國地質(zhì)災(zāi)害防治水平”。2011年2月9日，國土資源部地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急管理辦公室掛牌成立，同年3月24日國土資源部地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急技術(shù)指導(dǎo)中心掛牌成立。目前已有21個(gè)省份、161個(gè)市、990個(gè)縣建立了應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，26個(gè)省份、171個(gè)市、420個(gè)縣建立了應(yīng)急技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)，共有國家級應(yīng)急專家200人、各地應(yīng)急專家3000余人提供技術(shù)指導(dǎo)、支持與服務(wù)。2012年，中國地質(zhì)災(zāi)害防治工程行業(yè)協(xié)會(huì)成立，增強(qiáng)了行業(yè)自律。

黨的十八大以來，國土資源部更加主動(dòng)適應(yīng)依法治國對地質(zhì)災(zāi)害防治工作的要求，加強(qiáng)地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測管理和地質(zhì)環(huán)境保護(hù)管理，提高綜合防治、依法應(yīng)對能力?！兜刭|(zhì)環(huán)境監(jiān)測管理辦法》的施行，進(jìn)一步建立和完善了地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測管理制度，促進(jìn)了地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測組織實(shí)施、監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和監(jiān)測成果應(yīng)用等制度化和規(guī)范化，促進(jìn)地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防。

多年的災(zāi)情數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，我國地災(zāi)防治成效顯著，年均因?yàn)?zāi)死亡失蹤人數(shù)由1990~1999年10年間的1000人以上，逐漸降低現(xiàn)階段的500人左右，群死群傷事件大幅度減少。在2005年至2014年的10年間，成功避讓1萬起滑坡、崩塌或泥石流，保護(hù)50萬人的生命安全。在2014年召開的第三屆世界滑坡論壇上，中國防災(zāi)減災(zāi)成就引起世界關(guān)注，被譽(yù)為“中國在全人類的地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)對與防災(zāi)減災(zāi)中扮演著重要角色，并已成為其他一些國家與地區(qū)的榜樣”。在與地質(zhì)災(zāi)害打交道的過程中，全社會(huì)逐步形成了自警自勵(lì)、眾志成城、不畏艱險(xiǎn)、以人為本、尊重科學(xué)的搶險(xiǎn)救災(zāi)精神，成功應(yīng)對了汶川地震、舟曲特大山洪泥石流、貴州關(guān)嶺山體滑坡、蘆山地震、魯?shù)榈卣鸷椭貞c渝東北“8·30”強(qiáng)降雨等上千起重特大災(zāi)害?！俺砸粔q長一智”，我國已逐步探索出具有中國特色的以防為主、防治結(jié)合的群測群防道路。

防災(zāi)減災(zāi)形勢不容樂觀，應(yīng)對任務(wù)依然艱巨

根據(jù)《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》的調(diào)整對象和適用范圍的法律界定，地質(zhì)災(zāi)害包括自然因素或人為活動(dòng)引發(fā)的危害人民生命和財(cái)產(chǎn)安全的山體崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫、地面沉降等與地質(zhì)作用有關(guān)的災(zāi)害。其中，崩塌、滑坡、泥石流和地面塌陷災(zāi)害的形成、發(fā)生的時(shí)間短，被稱為突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害，破壞性大，往往會(huì)造成人員傷亡；地裂縫和地面沉降屬于緩變性的，危害范圍較廣，影響時(shí)間也較長。

地質(zhì)災(zāi)害形成有兩方面的因素：一是不可抗力的自然地質(zhì)環(huán)境因素，例如地質(zhì)、降雨、地震等；另一方面是人為工程活動(dòng)，例如修路、建房、建水利工程等。我國是多山之國，地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，而且氣候復(fù)雜多變、大陸性季風(fēng)氣候顯著，災(zāi)害性天氣經(jīng)常出現(xiàn)，滑坡、崩塌和泥石流災(zāi)害易發(fā)。另外，我國人均資源數(shù)量總體低于世界平均水平，發(fā)展與人口資源環(huán)境矛盾突出，生態(tài)文明建設(shè)水平滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，一定程度上也加劇了地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)態(tài)勢，使地災(zāi)呈現(xiàn)危害嚴(yán)重、應(yīng)對面廣、時(shí)空分布不均和可控性差等特征。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國每年因地質(zhì)災(zāi)害造成的災(zāi)情約占自然災(zāi)害總體災(zāi)情的三成。2015年1~4月份與去年同期相比，地質(zhì)災(zāi)害造成死亡失蹤人數(shù)和直接經(jīng)濟(jì)損失均有所增加，增幅分別為15%和70%。勿庸諱言，當(dāng)前的防災(zāi)減災(zāi)形勢仍不容樂觀，應(yīng)對任務(wù)依然艱巨。

一是隱患底數(shù)仍較高。我國地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)的本底條件，在短期內(nèi)難以根本好轉(zhuǎn)，隱患底數(shù)大，隱患消除機(jī)制尚未形成。二是極端觸發(fā)因素頻現(xiàn)。近50年來，占全球陸地面積一半以上的區(qū)域發(fā)生強(qiáng)降水的頻率呈現(xiàn)增加趨勢。自20世紀(jì)70年代以來，中國大陸極端強(qiáng)降水事件在長江及其以南地區(qū)趨強(qiáng)趨多。極端強(qiáng)降雨作用下，經(jīng)常導(dǎo)致群發(fā)災(zāi)害。例如，2014年8月31日，重慶東北部地區(qū)出現(xiàn)強(qiáng)暴雨過程引發(fā)數(shù)千處滑坡崩塌。汶川地震、蘆山地震、魯?shù)榈卣鸬纫幌盗械卣鹗录l(fā)大量滑坡崩塌。三是防治基礎(chǔ)還不夠扎實(shí)。例如，監(jiān)測預(yù)警是世界學(xué)術(shù)界公認(rèn)的難題，需較長時(shí)間攻關(guān)；防治信息化程度還不夠，應(yīng)急平臺(tái)體系剛有雛形；應(yīng)急文化有待培育、科普形式還較為單一；現(xiàn)有應(yīng)急準(zhǔn)備尚未脫離紙質(zhì)預(yù)案，基層應(yīng)對處置能力還有待提高。四是防治難度增大。隨著防治工作的深入，邊遠(yuǎn)山區(qū)、貧困山區(qū)、工程場地緩沖區(qū)和溝頭山頂，成為了防范與應(yīng)對的硬骨頭；隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，承災(zāi)設(shè)施變化大、人員流動(dòng)性加快，動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評估與管理經(jīng)驗(yàn)有待積累。五是法規(guī)制度保障尚不健全。隨著調(diào)查評價(jià)、監(jiān)測預(yù)警、防治和應(yīng)急綜合體系建設(shè)推進(jìn)，尤其是應(yīng)急管理加強(qiáng)，在風(fēng)險(xiǎn)管理、預(yù)警、響應(yīng)和恢復(fù)等環(huán)節(jié)尚缺乏有力的法規(guī)制度保障，相關(guān)規(guī)程規(guī)范也不完善。

理論與實(shí)踐相結(jié)合，科學(xué)認(rèn)識(shí)、依法應(yīng)對地質(zhì)災(zāi)害

以往的實(shí)踐告訴我們，必須堅(jiān)持群測群防機(jī)制，健全法規(guī)制度、增強(qiáng)科學(xué)認(rèn)識(shí)，做好應(yīng)急準(zhǔn)備，不斷提高依法應(yīng)對能力。

一是制度標(biāo)準(zhǔn)。貫徹落實(shí)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，指導(dǎo)地質(zhì)環(huán)境開發(fā)、利用與監(jiān)測保護(hù)。從地質(zhì)災(zāi)害規(guī)律、應(yīng)對任務(wù)和實(shí)際問題出發(fā)，汲取減災(zāi)文化精華，健全完善以《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》為核心的具有中國特色的地質(zhì)災(zāi)害法制、預(yù)案、機(jī)制與標(biāo)準(zhǔn)體系，為依法應(yīng)對提供理論指導(dǎo)和學(xué)理支撐。落實(shí)地方人民政府主體責(zé)任，按照“誰誘發(fā)、誰治理”的原則落實(shí)建設(shè)單位主體責(zé)任，明確獎(jiǎng)懲制度，健全共同責(zé)任機(jī)制，各司其職，集成協(xié)調(diào)，合力防災(zāi)。編制監(jiān)測預(yù)警、防范與處置，以及災(zāi)后恢復(fù)等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，消除遺漏，為應(yīng)急決策提供規(guī)范化支撐。

二是群測群防。實(shí)踐證明，群測群防是現(xiàn)階段防范地質(zhì)災(zāi)害、避免群死群傷可行、有效的手段。應(yīng)將群測群防、群專結(jié)合作為長期的基礎(chǔ)性工作，弘揚(yáng)中華優(yōu)秀減災(zāi)傳統(tǒng)文化，實(shí)現(xiàn)由“要我防”到“我要防”的根本轉(zhuǎn)變；加強(qiáng)科普宣傳，開展臨災(zāi)避險(xiǎn)演練，普遍提高日常防范、臨災(zāi)避險(xiǎn)和先期處置技能。

三是應(yīng)急準(zhǔn)備。根據(jù)現(xiàn)代應(yīng)急管理理念，強(qiáng)調(diào)全面應(yīng)急準(zhǔn)備。增強(qiáng)對地質(zhì)災(zāi)害可控可防、但防不勝防的復(fù)雜性的認(rèn)識(shí)，作好堅(jiān)持不懈的思想準(zhǔn)備；開展精細(xì)化監(jiān)測預(yù)警，利用多樣化預(yù)警系統(tǒng)讓群眾掌握和理解預(yù)測信息，作好應(yīng)急預(yù)警準(zhǔn)備；進(jìn)一步完善預(yù)案體系，提高覆蓋率，制定工作方案，開展綜合預(yù)案桌面推演和專項(xiàng)預(yù)案實(shí)戰(zhàn)演練，作好預(yù)案體系內(nèi)外銜接和應(yīng)急響應(yīng)準(zhǔn)備；加強(qiáng)應(yīng)急裝備建設(shè)配置，構(gòu)建應(yīng)急平臺(tái)，作好應(yīng)急處置與恢復(fù)準(zhǔn)備。

四是科技創(chuàng)新。“工欲善其事，必先利其器”。地質(zhì)災(zāi)害防治是一項(xiàng)認(rèn)識(shí)地質(zhì)環(huán)境、把握自然規(guī)律的實(shí)踐活動(dòng)。實(shí)踐中的工作熱情離不開科學(xué)態(tài)度，將掌握的地質(zhì)災(zāi)害發(fā)育、形成、演化、致災(zāi)和成災(zāi)等規(guī)律，轉(zhuǎn)化到應(yīng)急防治指導(dǎo)實(shí)踐中。例如：擴(kuò)大地質(zhì)排查廣度精度，開展應(yīng)急管理階段與過程模式研究，研發(fā)超前識(shí)別技術(shù)方法和儀器，開展災(zāi)害過程機(jī)理與成災(zāi)機(jī)制研究，研發(fā)預(yù)警響應(yīng)一體化模型、臨災(zāi)識(shí)別與快速制圖工具和防治與應(yīng)急治理新工藝等。

　　（作者：陳紅旗  作者單位：國土資源部地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急技術(shù)指導(dǎo)中心）